A. Contexte juridique

La mise à disposition des informations publiques est régie par des textes de loi et des directives qui imposent aux services publics (et à leurs agents) un certain nombre d’obligations.

Les textes les plus anciens visent l’accès aux données et documents publics ; par accès il faut entendre le droit de toute personne de demander à consulter ou à obtenir une copie d’un document ou une donnée détenue par un service public.
– Loi accès aux documents administratifs 1978
– Directive d’accès aux données environnementales 1990, transcrite par ordonnance le 14 Avril 2001
– Convention d’Aarhus de 2002,
– Directive européenne de janvier 2003 transposée dans la loi de 1978

Plus récents sont les textes visant le droit de réutilisation des données publiques, y compris à des fins commerciales :
– Directive sur la réutilisation des données publiques 2003 traduit en droit français en 2005
– Circulaire de 2006 du ministère de l’environnement sur la gratuité de réutilisation des données environnementales
– Circulaire de 2011 du premier ministre sur l’open data et la gratuité des données publiques de l’Etat
– Directive de 2013 sur la réutilisation des données publiques, transposée en 2016 par la loi Valter.

La directive Inspire de 2007, transposée en 2011 institue un régime spécial pour certaines données géographiques, en particulier en cas d’échange entre administration.

Enfin, la loi Lemaire de 2017, a fortement fait évoluer le contexte de la mise à disposition de données publiques, en imposant l’open data, ainsi que la diffusion des données et documents publics sur Internet, pour les services de plus de 50 agents.

B. Les obligations qui s’appliquent à nous

La principale obligation qui s’applique à nous concerne l’accès et la diffusion de données environnementales.

Les obligations d’accès aux documents administratifs ne relevant pas du régime des données environnementales (accès aux dossiers personnels, aux éléments administratifs de fonctionnement de l’AFB, …) ne seront pas traitées ici.

1. Un accès, sans justification

Tout tiers, qu’il s’agisse d’une personne privée ou d’une entreprise, a le droit d’accéder aux données et documents portant sur l’environnement, détenus par un service public (et donc par l’AFB).
Ce droit d’accès ne peut être limité par aucune formalité : une personne peut venir demander une copie, directement dans nos locaux (sauf motifs de sécurité) et n’a pas à décliner ni son identité ni les motifs de la demande d’accès. Concrètement, à l’AFB les demandes arrivent principalement par mel ou courrier, exceptionnellement au téléphone ou en réunion : on a donc en général au moins une boite mel pour fournir la donnée demandée.
Cependant, en particulier dans les parcs, les antennes, les DR et les SD, il est possible qu’une personne vienne demander directement l’accès à un document : dans ce cas vous ne devez en aucun cas lui demander les raisons de sa demande. Vous ne devez pas lui demander de décliner son identité. Dans ces cas-là, la consultation peut être faite sur place pour la consultation de document papier (attention à ne pas laisser l’accès aux ordinateurs), une copie pouvant être fournie en utilisant la photocopieuse du service, ou pour du numérique, sur un support fourni par le demandeur, ou dans une boite mel s’il préfère.

2. On fournit ce dont on dispose

Dans le cadre de ces demandes l’AFB n’a pas à fabriquer de la donnée ou un document, ni à traiter de manière complexe la donnée. L’AFB peut, si cela correspond à la demande, changer le format de la donnée, faire une extraction, ou une impression, si ces opérations représentent une charge de travail limitée.
Par contre l’AFB a à fournir les données et documents qu’il détient, y compris si ce n’est pas lui le producteur de ces données ou documents.

3. Un délai de 1 mois pour répondre

Une fois la demande reçue (quel que soit l’agent qui la reçoit), l’AFB a 1 mois pour répondre ! La réponse peut être négative (voir les cas de restriction, chapitre suivant) soit positive, la donnée ou la réponse négative devant être fournie dans le délai du mois suivant la demande.
Si la demande suppose malgré tout un travail important, alors même qu’il ne s’agit que d’un simple accès, sans traitement spécifique (cas de recherche de document, de documents nombreux, …), on peut indiquer au demandeur que le délai sera dépassé et lui indiquer une date et des modalités de fourniture.

4. Le demandeur peut se retourner vers la CADA, puis le tribunal administratif

Si la réponse est négative, ou au-delà du mois de délai, si aucune réponse n’est arrivée chez le demandeur, il peut se retourner vers la Cada (commission d’accès aux documents administratifs), par simple mel, pour lui demander d’intervenir auprès de l’AFB. Dans ce cas, la Cada demande à l’administration des explications (pourquoi un refus, un retard, …). Au vu des éléments fournis par l’administration, la Cada donnera sa position par écrit aux deux parties. En cas d’avis de la Cada validant la légalité de la demande d’accès, et si l’administration persiste, le demandeur peut aller au tribunal administratif pour contester le comportement de l’administration.
Pendant la période de dialogue avec la Cada, l’administration peut évidemment donner suite à la demande ce qui arrête tout risque contentieux.

5. L’accès permet désormais une réutilisation commerciale gratuite

Depuis la directive sur la réutilisation des données publiques de 2013, et l’évolution sur l’open data de l’Etat, aboutissant à ce que nos données soient gratuites y compris pour une réutilisation commerciale, une demande d’accès entraine de fait pour le demandeur le droit de réutiliser y compris commercialement les données et documents fournis, sauf cas d’un droit d’auteur d’une personne ne provenant pas d’un service public, sur la donnée ou le document (voir les cas de restriction, chapitre suivant).

6. Le cas des données géographiques, dans le cadre d’Inspire

La directive Inspire vise à réaliser une infrastructure de données spatiales pour els données géographiques utiles pour les politiques environnementales. Il s’agit donc pour chaque service public de proposer, pour les données visées par la directive et existantes sous forme SIG, de cataloguer ces données, de les publier sous forme de flux pour visualisation (WMS) et de flux et/ou fichier pour le téléchargement, et de passer des accords entre administrations.
Aucune sanction directe n’est prévue, pour non application de la directive ; seul pourrait advenir un contentieux européen vis-à-vis de l’Etat.
Les règles qui s’appliquent sont de fait celles issues de l’accès et de la réutilisation, avec des restrictions moins fortes entre administrations (voir les cas de restriction, chapitre suivant).
Attention cependant : quand vous fournissez à une autre administration des données protégées par un secret s’appliquant à l’accès au grand public, il faut l’indiquer à cette administration et éventuellement lui fournir les éléments lui permettant de gérer le problème d’accès vers le grand public.

7. La diffusion sur Internet : une obligation

La diffusion de données sur Internet sans restriction d’accès d’aucune sorte (ni inscription, ni payement, ni formulaire d’information, …) découle de la loi Lemaire : elle s’applique pour tout document ou donnée ayant fait l’objet d’une demande d’accès, mais aussi pour toutes les bases de données mises à jour régulièrement, et enfin, pour toute donnée environnementale, sous réserve que le service compte au moins 50 agents ! Bref, la loi Lemaire impose la mise sur internet (progressivement, selon les moyens disponibles) de l’ensemble de nos données et documents techniques, en commençant par ceux ayant fait l’objet d’une demande d’accès.
La mise à disposition sur internet, outre qu’elle permet un accès permanent et complètement ouvert à tous, permet de renvoyer les demandeurs d’accès vers les sites proposant les données, sauf si cette solution ne leur convient pas.

C. Les cas de restriction aux obligations

Vous trouverez en annexe 1 des modèles de réponse pour non accès.

1. Les restrictions : généralité

Certaines limites sont mises à l’obligation de mise à disposition, de par la loi (les directives européennes sont constantes sur cette liste) :

– secret des délibérations du Gouvernement et du pouvoir exécutif ;
– secret de la défense nationale ;
– conduite de la politique extérieure de la France ;
– sûreté de l'Etat, sécurité publique ou des personnes ;
– monnaie et crédit public ;
– déroulement des procédures engagées devant les juridictions ;
– recherche des infractions fiscales et douanières ;
– secret de la vie privée et des dossiers personnels,
– secret en matière commerciale et industrielle ;
– préservation de la confidentialité des statistiques ;
– intérêts de toute personne qui a fourni les informations sur une base volontaire ;
– protection de l'environnement auquel ces informations pourraient porter atteinte.

2. Les restrictions concernant les données de l’AFB

Les principales restrictions qui nous concernent, de par nos missions, c'est-à-dire celles où nous pouvons nous trouver en position de refuser un accès, sont :
– secret de la défense nationale  certaines données portant sur des sites militaires peuvent être disponibles dans nos services
– sûreté de l'Etat, sécurité publique ou des personnes  concerne presque uniquement la position précise des points de captage d’eau potable, pour cause de risque terroriste
– déroulement des procédures engagées devant les juridictions  données et documents de police, tant que la procédure est en cours
– recherche des infractions fiscales et douanières  ???
– secret de la vie privée et des dossiers personnels  dès qu’une personne est nommée ou identifiable ; il faut demander l’autorisation à la CNIL pour tout nouveau traitement
– secret en matière commerciale et industrielle  produits ou activités industriels, éléments commerciaux ; se négocie avec les industriels concernés
– intérêts de toute personne qui a fourni les informations sur une base volontaire  si quelqu’un nous fournit une information, une donnée, et que la diffusion de cette donnée peut causer des risques pour cette personne, il faut obtenir son accord pour une rediffusion dès le début
– protection de l'environnement auquel ces informations pourraient porter atteinte  la présence d’espèces faisant l’objet d’une pression de prélèvement ou de destruction importante ne doit être fournie qu’avec une faible précision géographique (à la commune, à la masse d’eau, …)

Les autres secrets peuvent nous être opposés, mais, l’AFB ne produisant pas ce type de donnée, nous ne devrions pas disposer de données concernées par ces secrets.

3. Les restrictions sur les données concernant les émissions dans l’environnement

Les données sur les émissions dans l’environnement sont moins protégées que les autres données : par données sur les émissions, il faut entendre toute donnée sur les émissions dans l’air, l’eau, les sols, y compris le bruit et les radiations, qu’il s’agit de données d’état, de pression, ou de réponse.

Ces données ne sont protégées que par les « grands » secrets d’Etat, à savoir :
– secret des délibérations du Gouvernement et du pouvoir exécutif ;
– secret de la défense nationale ;
– conduite de la politique extérieure de la France ;
– sûreté de l'Etat, sécurité publique ou des personnes ;
– monnaie et crédit public ;
– déroulement des procédures engagées devant les juridictions

Donc principalement pour ce qui nous concerne par
– secret de la défense nationale ;
– sûreté de l'Etat, sécurité publique ou des personnes ;
– déroulement des procédures engagées devant les juridictions

4. Les restrictions pour la réutilisation : droit d’auteur d’un tiers

La réutilisation est un droit de fait, à partir du moment où la donnée est accessible et/ou diffusée. Donc les restrictions existantes pour l’accès s’appliquent aussi pour la réutilisation, avec les mêmes règles.

Cependant une autre restriction s’impose dans le cas de réutilisation : la propriété intellectuelle d’un tiers non public sur la donnée. Si une donnée est protégée par un droit d’auteur ou un droit du producteur relevant d’une personne non publique, alors la réutilisation est soumise à l’accord de cette personne, y compris avec versement d’un payement à cette personne.

5. Les restrictions entre administration dans le cadre d’Inspire

Dans le cadre d’Inspire, l’échange entre administration de données géographiques n’est limité qu’aux grands secrets de l’Etat, comme pour les émissions.

Donc principalement pour ce qui nous concerne cela ne laisse comme restriction que :
– secret de la défense nationale ;
– sûreté de l'Etat, sécurité publique ou des personnes ;
– déroulement des procédures engagées devant les juridictions

D. Que faire au quotidien ?

1. Prendre en compte toute demande de donnée ou document

Toute demande d’accès ou de mise à disposition de donnée ou document peut être considérée comme une demande d’accès au sens de la directive d’accès aux données environnementales, y compris venant d’une administration. Le délai d’un mois court à partir de la date de réception de la demande : il faut donc faire en sorte d’y répondre dans les meilleurs délais.

2. Privilégier, dans la mesure du possible, le renvoi vers les sources internet

Si la donnée est disponible sur Internet sans être protégée par un mot de passe, on peut répondre à la demande en indiquant le chemin d’accès le plus simple pour le demandeur (URL, et si besoin navigation au sein des requêteurs).

3. Si Internet n’est pas une solution, vérifier si la donnée est chez nous

Si la donnée n’est pas sur Internet, il faut vérifier si nous en disposons en interne, en se rapprochant des agents concernés par le sujet de la demande.

Si la donnée n’est finalement pas disponible chez nous, il faut l’indiquer au demandeur, et si possible lui indiquer qui la détient, ceci au plus tard 1 mois après sa demande.

4. Vérifier s’il existe une restriction légale

La liste des restrictions légales pour ce qui concerne les données ou documents en notre possession est limitée (voir plus haut). De plus, si une restriction s’applique, la donnée ou le document concerné ne devrait pas être disponible librement sur Internet.

En cas de doute sur la réalité de la restriction pour une donnée ou un document, vous pouvez demander conseil à la personne responsable de l’accès aux informations relatives à l’environnement (PRAIRE).

Si une restriction bloque l’accès, il faut en informer le demandeur, en précisant quelle restriction légale est invoquée, et en indiquant qu’on a pris en compte l’intérêt de la diffusion par rapport à l’obligation de restriction d’accès (voir modèles de réponse en annexe).

5. En cas de délai important, de demande sensible ou de donnée non transmissible : prévenir le PRAIRE

Chaque organisme public doit s’être doté d’une Personne Responsable de l’Accès aux Informations Relatives à l’Environnement (PRAIRE).

A l’AFB, cette personne est …. Pour les services déconcentrés, les Directeurs jouent le rôle de relais de proximité.

Toute demande d’accès provenant d’un demandeur dont on peut craindre qu’elle n’hésite pas à aller au contentieux doit être signalée au supérieur hiérarchique, ou PRAIRE pour la DG.

De même toute demande qui aboutit à une réponse négative, ou dont on sait que le délai d’un mois ne sera pas respecté doit être signalée au hiérarchique, ou PRAIRE pour la DG.

6. Fournir la donnée demandée

Si la personne ne peut ou n’arrive pas à accéder à cette donnée sur Internet, il faut lui réaliser l’extraction, et lui envoyer le fichier.

Si le fichier n’existe pas sur Internet, mais que nous en disposons, il faut réaliser ou faire réaliser l’extraction par le service compétent.

Attention au délai de 1 mois après la demande : il court dès que la demande a été reçue à l’AFB, et non pas dès que la personne qui peut faire le traitement a reçu la demande.

Les données doivent être accompagnées de la licence ouverte Etalab et si possible de métadonnées conformes aux pratiques au moins de data.eaufrance.fr, au moins sous forme d’indication dans le mel ou un document joint

7. Diffuser sur internet la donnée demandée

Les données que l’on fournit doivent être diffusées sur Internet. Pour cela différents moyens sont disponibles : data.eaufrance.fr, cartomer, …

8. Si la donnée n’est pas disponible, en informer le demandeur

Si la donnée n’existe pas dans le service, ou si la donnée fait l’objet d’une restriction d’accès légale, il faut en informer le demandeur dès que possible, et au moins avant le délai de 1 mois après la demande.

La forme de la réponse négative au demandeur est définie par la jurisprudence de la CADA. En particulier, il faut indiquer le motif de non accès, si le refus s’appuie sur une restriction légale, indiquer qu’on a pesé l’intérêt de la diffusion, et enfin rappeler au demandeur qu’il peut se tourner vers la CADA pour contester notre décision.

Des modèles de réponse (issus d’une circulaire sur l’accès aux données environnementales) sont disponibles en annexe de la présente note.

9. Remplir le tableau en ligne

Toute demande doit faire l’objet d’une saisie dans le tableau en ligne, de manière à comptabiliser au mieux les sollicitations, même si la demande aboutit à refuser l’accès (cas de restriction à l’accès) ou à renvoyer vers Internet (cas d’une réponse positive rapide) ou à renvoyer vers un autre acteur (cas où la donnée n’est pas disponible chez nous).

Le tableau peut être complété au fur et à mesure de l’avancement de la réponse.
Adresse du tableau :
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1ytV3FeRorNAJKNdhDrC4JXRLuTvOLC25SiZhAoyMuXE/edit#gid=0

10. Lors de commande de prestation à un tiers non public

Il faut lors d’un appel d’offre, prévoir dans le cahier des charges, que le prestataire cédera tous ses droits d’usages (ou droits patrimoniaux) à l’AFB. Cette cession peut ne pas être exclusive.

En cas de subvention, il faut demander à la structure subventionnée de mettre la plus grande partie de ses productions, et en particulier les données et rapports produits, sous licences libres, afin de permettre en particulier à l’AFB de les réutiliser et de pouvoir les mettre à disposition, y compris pour permettre une réutilisation commerciale.

Pour en savoir plus